公共管理

 
    公共管理是对公共事务的管理，公共事务是公共管理的起点，决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来，国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，取得了可喜的成绩。总体上看，公共管理对我们还是一个新课题，公共管理学科发展还处在起步阶段。

总述

　　公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。

　　现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。当代新公共管理倡导是从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织，进而把公共管理和公共行政区分开来。

　　公共管理从学科意义上的内容包括公共管理原理，行政管理，城市管理，公共政策，发展管理，教育经济管理以及劳动社会保障等方向，公共管理学的兴起得益于全球化新公共管理运动，但进入二十一世纪后，新公共管理学在实践中不断遇到新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。

　　公共管理作为现代管理科学四大分支之一，是未来世界和当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科。自从上个世纪九十年代公共管理作为独立的学科在中国出现，中国公共管理科学的发展展示了蓬勃的生命力。随着当代中国经济的发展，改革的深入和和谐社会的建设，公共管理的作用越来越为社会所重视，中国公共管理已经成为中国社会科学研究的最大生长点。在国内，中国MPA学术委员会唯一顾问中山大学夏书章教授为国内最早提出引进公共管理学教育人士，中山大学是中国最早公共管理学发轫之地。北京大学、南京大学、复旦大学、武汉大学、中山大学、浙江大学、吉林大学、南开大学等公共管理的学科建设都有很高的水平。

什么是公共管理

　　公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为这一职业的实践者。

公共管理基本特征

　　1 、公共管理的主体是多元的，包括社会公共组织和社会其他组织两大类。

　　2 、作为公共管理客体的社会公共事务表现不断扩展的趋势。

　　3 、公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益实现。

　　4 、公共管理的职能是调节和控制。

　　5 、公共管理体制和手段面临创新的迫切任务。

公共管理的性质和特点

　　(1)公共管理承认政府部门治理的正当性;

　　(2)公共管理强调政府对社会治理的主要责任;

　　(3)公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;

　　(4)公共管理强调多元价值

　　(5)公共管理强调政府绩效的重要性

　　(6)公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法

　　(7)公共管理以公共福利和公共利益为目标

　　(8)公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者

公共管理主体

　　公共管理主体可以分为政府和其它公共管理主体两个部分。所谓其它公共管理主体是指在为实现公共利益为目标而存在的一些组织，一般可称为非营利组织或者第三部门。

公共管理对象

　　公共管理以社会公共事务作为管理对象。社会公共事务的具体内容分为公共资源和公共项目、社会问题等。

　　( 一 ) 公共资源

　　1 、公共设施、产品。即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须是劳动产品，如能源、城市道路、路灯、桥梁、交通标志等。

　　2 、公共信息资源。 即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。

　　3 、人力资源。社会人力资源也就是一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源，它是人的因素。在种种社会资源中，人力资源是最活跃和最宝贵的财富。

　　4 、自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如矿产资源、水资源、土地资源、森林资源等等。

　　( 二 ) 公共项目

　　公共管理的主要任务集中于将有关的政策变成现实，这些政策通常是由公共管理机构根据社会问题的需要而制定出来的一系列行为准则。因此，政策还不是行为，仅仅是行为的指导原则，有时候也成为行为的标准。而把政策具体化的就是各种各样的公共项目，公共项目是依据政策而采取的一系列行为及其过程。于是，公共项目成为公共管理中最直接的对象。

　　( 三 ) 社会问题

　　在任何社会和任何时代，都要面临着这样或那样需要重视和解决的问题，如公共交通、公共安全、公共设施等，这些就是社会问题。但是，社会问题又是多种多样的，而且不断得到解决的同时，又不断发生新的问题，因此，公共管理不可能去解决所有社会问题。社会问题只有在属于公共管理机构职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，才成为公共管理的对象。尽管如此，公共管理面对的社会问题仍然是相当广泛的，诸如文化、教育、福利、市政、公共卫生、交通、能源、住宅、生活方式等等。

公共管理的目的

　　公共管理的目的是实现公共利益。所谓的公关利益是为社会成员共享的资源与条件。公共利益的实现主要表现为公共物品的提供与服务。公共物品的涵义非常广泛，既可指有形的物品，如：公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务，如：社会治安、社会保障、教育、医疗等。

公共管理与工商管理的区别

　　公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共管理有全面的认识。

公共管理发展

　　自 20 世纪 80 年代以来，四方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮，被赋予不同的称谓，如新右派、新治理、管理主义、企业型政府，以市场为基础的公共行政等，但却可被通称为 “新公共管理 ” 。

　　关于新公共管理问题，著名的公共管理专家胡德 (C.Hood ， 1991 ， 4—5) 曾归纳了新公共管理的七个要点：

　　1 、即时的专业管理。这意味着让公共管理者管理并承担责任。

　　2 、标准明确与绩效衡量。管理的目标必须明确，绩效目标能被确立并加以衡量。

　　3 、强调产出控制。用项目与绩效预算取代传统的预算，重视实际成果甚于重视程序。

　　4 、转向部门分权。打破公部门的本位主义，破除单位与单位之间的藩篱，建构网络型组织。

　　5 、转向竞争机制。引进市场竞争机制，降低成本及提高服务品质。

　　6 、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。

　　7 、强调资源的有效利用。

　　此外，法汉姆及霍顿 (Farnham and Horton ， 1996 ， 259—260) 综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：

　　1 、采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用。

　　2 、重新设计组织结构，其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。

　　3 、改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化，授权给管理人员，以利绩效目标的实现。

　　4 、依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就；发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考。

　　5 、改变现行的政策，使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中，转换成为 “ 新公共服务模式 ” ，强调与市场及企业价值相适合的文化。

　　6 、运用人力资源管理技术，其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径，包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革。

　　7 、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织，并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的 “ 公共服务导向 ”(Public Service Orientation) ，公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务。

　　8 、以契约关系 (Contractual Relationship) 来取代传统的信托关系。

新公共管理的七大要点

　　1.公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理,或如胡德所言“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”。

　　2.绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准,其支持者在论证时提出“委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。

　　3.格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域,因为“需要重视的是目标而非过程”。

　　4.公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的合作性单位”,它们的资金是独立的,彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。“在公共部门的内部与外部”,既可对这些单位进行管理又可以“获得特定安排所带来的效率上的优势”,其必要性证明了这种做法的合理性。

　　5.公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了“订阅合同条款以及公开招标程序”,其合理性则在于“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”。

　　6.对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”,在人员雇用及报酬等方面更具有弹性,这种转变的合理性在于,“需要将私营部门‘经证实有效的’管理手段转到公共部门中加以运用”。

　　7.强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。烽火猎头将这看做是“压缩直接成本,加强劳动纪律,对抗工会要求,降低使职工顺从企业的成本。“对公共部门的资源需求进行检查,少花钱多办事”的必要性证明这种做法是合理的。

　　从总体上来看，新公共管理以自利人（self-interest）为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强带经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模地使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理毕竟代表着现实世界中人们不断改进政府、实现理想政府治理的一个努力方向。它是否意味着意味着一个政府治理的典范时代的到来，现在下结论还为时过早。

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